La carga de la prueba en las importaciones temporales

Por Fernando G. Camauër

I. Introducción

El tema tiene importancia en la práctica procesal y esta importancia se ha agudizado en años recientes por la cantidad de denunciar sin fundamento ni sustanciación previa que se sucedieron a partir del año 2002.

Quiero recordar que en la proliferación extraordinaria de sumarios por supuesto incumplimiento de importaciones temporales concurrieron dos factores que tuvieron gravitación considerable.

Primero, la crisis económica que vivió nuestro país entre fines del 2001 y el transcurso del 2002, a la que se sumó la repercusión que tuvieron en la Argentina las crisis que afectaron a otras economías regionales (p. ej.: caso de Brasil), que cerraron sus mercados o redujeron el flujo de sus compras.

Segundo, la intervención de un Juez en lo Penal Económico que, con mucha repercusión mediática, secuestró de las oficinas de la Aduana de la Capital toda la documentación de importaciones temporales existente, so pretexto de llevar a cabo una investigación que no tuvo resultados conocidos. Este procedimiento dio lugar a la creación de una comisión de funcionarios de la Aduana, Comisión Causa 21.149, que debía colaborar con el magistrado y que en definitiva recepcionó la documentación secuestrada cuando el Juzgado la devolvió. Esta Comisión concluyó su desempeño denunciando indiscriminadamente la casi totalidad de las destinaciones temporales que cayeron bajo su órbita, sin previa sustanciación ni fundamento.

En definitiva, estas causales dieron origen a miles de sumarios contenciosos, incluyendo gran cantidad de importaciones temporales cumplidas que no llegaron a ser formalmente canceladas debido al descontrol y ausencia de la documentación respectiva en las oficinas aduaneras que debían autorizar esas cancelaciones.

La consecuencia fue que la jurisdicción contenciosa del organismo se encontró desbordada y ante la necesidad de llevar adelante una cantidad innumerable de sumarios bajo el encuadre del art. 970 del Código Aduanero, la mayoría de los cuales estaban próximos a que se produjera la prescripción de la acción fiscal. Así fue que centenares de actuaciones fueron resueltas en forma apresurada, sin observar los procedimientos prescriptos ni contar con la necesaria fundamentación.

En efecto, hubo muchos casos en que se impusieron condenas habiendo los interesados aportado la prueba de las exportaciones realizadas con objeciones irrelevantes e insustanciales respecto a la correspondencia de ellas o a la aplicación de los C.T.C. correspondientes. Hubo asimismo condenas respecto a casos en que se reclamó el aporte de documentos que acreditaran la exportación transcurridos ya diez años de haberse efectuado las mismas, e incluso se llegó a dictar condenas sobre operaciones temporales canceladas con sus respectivas garantías liberadas y devueltas.

Ante el cuadro que describo y sin perjuicio de señalar que actualmente las falencias y situaciones consideradas han sido superadas mediante los registros, controles y procedimiento de cancelación informatizados, puede ser útil repasar el contexto jurídico que regula las obligaciones de quienes se acogen al régimen de importación temporal y las condiciones fácticas que hacen a la configuración de la infracción contemplada por el art. 970 del Código Aduanero.

II. Obligaciones del importador y la prueba de su cumplimiento

Como lo estableciera una jurisprudencia prácticamente uniforme, el importador que se beneficia por la aplicación de este régimen está obligado a probar el cumplimiento de las obligaciones asumidas como condición del tratamiento especial que le fuera otorgado. Es decir que recae sobre este sujeto la carga de la prueba (onus probandi) del cumplimiento, o de las situaciones o causales justificativas que lo hubieran eximido de la obligación de hacerlo.

Este es el principio general que rige la cuestión y no cabe discutir o plantear reparos al respecto, pero sí es necesario considerar el alcance de la obligación de cumplimiento que pesa sobre los importadores y la forma y medios probatorios para hacerlo, es decir cómo y a través de qué actuación el importador satisface la carga probatoria que el régimen le impone.

La obligación sustancial de este tipo de operaciones es la de acreditar la reexportación de la mercadería introducida, y en el caso más frecuente, que es el régimen de importación temporal para perfeccionamiento (Res. M.E.O.S.P. 72/92), la incorporación de los insumos importados en la mercadería que se había comprometido a reexportar.

Cuando la operatoria se desenvolvía normalmente, las exportaciones realizadas con imputación a una destinación temporal determinada acreditaban el cumplimiento total o parcial de esta última, y si la administración aduanera tenía, en base a sus registros u otros elementos, motivos para considerar que las exportaciones no se habían cumplido debidamente, o si de otro modo se habría infringido el régimen, debía requerir al interesado el aporte de la información que podía proporcionarle, revisar la operatoria y definir el alcance de los incumplimientos que pudiera constatar.

Ahora bien, si el servicio aduanero, con o sin motivo, entendía que había mediado incumplimiento de la importación temporal y promovía el sumario contencioso, el imputado responsable debía acreditar en esas actuaciones las exportaciones que hubiese realizado. Ello debía hacerlo, necesariamente, con la documentación aduanera (permisos de embarque) mediante la cual se habían efectuado las exportaciones producidas.

El Código Aduanero regula la producción de la prueba en los procedimientos aduaneros en general y los aplicables a los procedimientos para las infracciones. El art. 1039 establece que el administrador, al proveer la producción de la prueba, deberá disponer cuáles medidas probatorias debían ser producidas por el interesado, y el art. 1101 que las personas responsables deberán ofrecer toda la prueba y acompañar la documental que tuvieren en su poder, y si no tuvieren en su poder la prueba documental, la individualizarán indicando su contenido, el lugar y la persona en cuyo poder se encontrare.

Cabe tener en cuenta que a los efectos probatorios los permisos de embarque son documentos recepcionados y registrados por un organismo de la administración pública –la aduana- y revisten, por ende, carácter de instrumentos públicos destinados a probar actos que se cumplen ante y con la participación de agentes públicos, y que además generan obligaciones y derechos determinados por la legislación aduanera, y que el aporte de esa documentación en original sólo podía hacerlo el servicio aduanero. Sólo en casos excepcionales y justificados de pérdida o extravío de esa documentación, la Aduana podía requerir al despachante interviniente o al importador el aporte de las copias que obraban en su poder para suplir esa deficiencia.

Por lo tanto, en principio el aporte probatorio que recaía sobre el importador era la individualización, por su número de registro, de las solicitudes de destinación de exportación a consumo que hubiera realizado con afectación a la operación cuestionada, y el ofrecimiento como prueba de la documentación y constancias sobre tales operaciones en poder del organismo.

Tal fue durante mucho tiempo el alcance que tenía y cabía dar a la obligación probatoria que recaía sobre los beneficiarios del régimen. Identificados y ofrecidos los permisos de embarque correspondientes, la autoridad del sumario disponía su agregación, la que se realizaba sin mayores inconvenientes ni demoras, y la obligación del importador quedaba satisfecha en la medida en que la documentación acreditara la correspondencia del empleo del insumo importado y la salida al exterior de la mercadería declarada.

Los hechos considerados al comienzo de este artículo, conjugados con el extraordinario incremento de las operaciones y las limitaciones e ineficiencia funcional que paulatinamente fueron deteriorando los servicios, hizo que el aporte de la documentación ofrecida se retardara o sencillamente se eludiera, y la instrucción de los sumarios comenzó a desplazar sobre los imputados el cumplimiento que era propio e inexcusable de la administración aduanera. Los agentes del organismo no se molestaban en agregar la documentación que se les solicitaba o se limitaban a informar que ella no había sido hallada.

Se daba lo que podemos llamar una imposibilidad probatoria, que se sustentaba en la Disposición General AFIP Nº 455/98, la cual había establecido como plazo, mínimo, de conservación de las matrices y permisos de embarque y su documentación el de seis años contados a partir del año siguiente al de su realización, y este plazo, que en la práctica habría funcionado como plazo máximo, obraba como suficiente justificación para que el servicio aduanero no cumpliera ninguna diligencia en la búsqueda de la documentación referida.

Debemos agregar que la Disposición Nº 455/98 no consideraba la situación especial de los permisos de embarque afectados a importaciones temporales, ni tampoco la situación especial de las importaciones y exportaciones cuya documentación había sido remitida a la Justicia en lo Penal Económico, y que el plazo de seis años era arbitrario en relación con el que se establecía para la guarda de documentación de importación en general, que fue establecido en doce y diez años, excluyendo además la documentación que estuviera relacionada con la comisión de delitos.

En esas condiciones, podemos sostener que el importador comprendido en el régimen de importación temporal sólo estaría obligado a conservar copias y documentos relativos a exportaciones que hubiera hecho dentro de este marco por el plazo máximo de seis años, porque respecto a tal operatoria el Estado no puede unilateralmente discriminar el tratamiento en lo tocante a la conservación de los antecedentes documentales correspondientes. Consecuentemente, la Aduana no podría reclamar el aporte de copias a los importadores cuando ya estaba excedido dicho plazo, salvo, por excepción, cuando el importador hubiere sido notificado fehacientemente de que la importación temporal efectuada estaba siendo investigada o era objeto de un sumario contencioso antes de que se hubiere cumplido el plazo de referencia. En tales supuestos es razonable entender que subsistía, tanto para él como para el servicio aduanero, la obligación de conservar la documentación relacionada.

III. Jurisprudencia

La jurisprudencia del Tribunal Fiscal ha tenido, en muchos casos, una postura de rigidez absoluta, basada en presupuestos incorrectos y que desconoce las situaciones especiales y el encuadre normativo expuesto precedentemente.

Sostiene, por ejemplo, que “al servicio aduanero le basta con acreditar el mero vencimiento del plazo de la temporal”, criterio que puede convalidar denuncias inmotivadas y temerarias, y fallos administrativos sin fundamento. No le reconoce a la Aduana obligación ni responsabilidad en la guarda y aporte de la documentación en su poder, ni la de observar los tiempos y normas procesales, y hasta ha llegado a desconocer los efectos de actuaciones aduaneras que otorgaron la cancelación de la temporal y la liberación de la garantía.

Sin embargo la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal ya había establecido en el año 1999 criterios de interpretación más ajustados a derecho, sosteniendo que: “la carga probatoria que concierne a quien alega haber cumplido con la obligación de reexportar o importar para consumo la mercadería ingresada bajo el amparo del régimen de admisión temporaria no puede llevarse a extremos que conlleven, cuanto menos, a una imposibilidad de efectivización” y que “los permisos de embarque que instrumentan la salida de las mercaderías del país obran en originales que se mantienen en poder de la Administración” y “ha puesto de relieve la imposibilidad fáctica de acompañar dichos originales por motivos que devienen ajenos al administrado, como son los atinentes a que se ha decidido administrativamente su destrucción” y “si bien la actora no acreditó fehacientemente el cumplimiento total de sus obligaciones aduaneras, basta para liberarla de responsabilidad sancionatoria la duda razonable emergente de la situación planteada y en función de la pauta eximente del art. 898 del Código Aduanero” (Sala I, “Manufactura de Fibras Sintéticas S.A. c/A.N.A.” expte. 22.005/94, sentencia del 02/11/99).

Más recientemente el mismo Tribunal de Alzada ratificó esos criterios y fue más explícito en algunos aspectos que entonces no fueron considerados. Así, sostuvo:

“En tales condiciones, se advierte que no se han podido acompañar todos los permisos de embarque ofrecidos por la actora que se encontraban en poder de la AFIP-DGA, no porque ellos no existieran, sino porque habrían sido extraviados en las tramitaciones internas del organismo, o bien porque habrían sido destruidos conforme a las normas aplicables, tal como fuera informado por la AFIP-DGA a fs. 144. Sin embargo, cabe tener en cuenta que la actora sí acompañó copias simples del permiso de embarque 4386-V/99, del que surgía la exportación de colchones oficializada el 05/03/99. Atento a la falta de impugnación de dicho documento por la AFIP-DGA, ello actúa como indicio de, al menos, el cumplimiento parcial de sus obligaciones aduaneras a los efectos de su responsabilidad infraccional.”

“Ello ya sería suficiente para invalidar la multa fijada por la resolución impugnada, atento a que ésta consideró que la obligación habría sido incumplida en su totalidad y en base a ello cuantificó la multa (cfr. Fs. 95 vta. del expediente administrativo). Sin embargo, debe también advertirse que el resto de las constancias de autos –entre los que cabe señalar los intentos infructuosos de producir los permisos de embarque restantes; las notas y demás documentos que actúan como indicios de la realización de exportaciones de colchones; y el hecho de que únicamente en sede judicial se determinó que los permisos de embarque habrían sido destruidos- suscita razonables dudas sobre si La Cardeuse S.A. cumplió con la exportación del resto de la mercadería importada, y sobre el grado y medida de dicho cumplimiento.”

“En cuanto a los permisos de embarque que habrían acreditado la exportación, fue la AFIP-DGA quien asumió la guarda de los originales que permitirían a la actora acreditar el cumplimiento de sus obligaciones aduaneras. La posterior pérdida o destrucción de tales documentos, por eso, no puede perjudicar al particular imponiéndole una carga probatoria imposible de cumplir, siendo que el art. 1055 del Código Aduanero establece que si el particular no tuviese en su poder la prueba documental la individualizará indicando su contenido, el lugar y la persona en cuyo poder se encontrare.”

“Y si bien, como afirma la AFIP-DGA, la actora pudo haber acompañado otros indicios sobre las exportaciones restantes, lo cierto es que fue únicamente durante el período probatorio en autos que surgió que dichos permisos habrían sido destruidos por la AFIP-DGA. Hasta entonces, la actora había siempre ofrecido dicha prueba, tanto en sede administrativa como en sede judicial, y la AFIP-DGA había intentado procurarla, no solicitando nunca a la actora la producción de prueba adicional –como la que sugiere a fs. 213 vta. al contestar la expresión de agravios- o la reconstrucción de la prueba extraviada.” (Sala III, “La Cardeuse S.A. c/EN-DGA Resol. 1375/07 (Expte. 605201/01) s/Dirección General de Aduanas” Expte. 32.824/07, sentencia del 19/03/13).