DURACIÓN DEL PROCESO INFRACCIONAL

Concepto de plazo razonable. Axiomas emergentes de la Constitución Nacional y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Comentario de la sentencia "AERO VIP S.A. c/Dirección General de Aduana s/Recurso directo de organismo externo" (C.N.A.C.A.F., Sala V).- Precedente C.S.J.N. "Losicer".
Por Alejo Osvaldo BASUALDO MOINE*

INTRODUCCIÓN:

El presente artículo analiza el Fallo dictado por la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (en adelante C.N.A.C.A.F), recaído el 19 de julio de 2014 en autos caratulados "AERO VIP S.A." cuyo principal interés estriba en la problemática de la duración del proceso infraccional asumiendo que la desmesurada prolongación del mismo en el tiempo conspira deletéreamente en detrimento de una eficaz administración de justicia y, en esa tesitura, el decisorio de la Alzada confirma el pronunciamiento emitido por la Sala "F" del Tribunal Fiscal de la Nación (en adelante T.F.N.) que, con sustento en el Fallo "LOSICER" dictado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante C.S.J.N.) declaró la extinción de la acción penal por prescripción con soporte en el art. 18 de la Constitución Nacional (en adelante C.N.) y el 8° inc. 1) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -Pacto de San José de Costa Rica-, (en adelante C.A.D.H.).

SUSTRATO FÁCTICO:
Con motivo del accionar de la empresa "AERO VIP S.A." en el año 1997, como se desprende del acta obrante a fs. 2 según acta de denuncia del 20/08/1998, la Dirección General de Aduanas (en adelante D.G.A.) procedió a incoar contra aquélla sumario administrativo por presunta infracción al art. 954 ap. 1 inc. b) Código Aduanero (en adelante C.A.), emitiendo, en definitiva un pronunciamiento de condena.
Aunque la aplicación de dicha normativa estrictamente no constituye el núcleo de la cuestión en tratamiento en razón a la manera en que en definitiva se dirimió el diferendo, cuadra recordar que el enunciado general plasmado en aquella reza "El que, para cumplir cualquiera de las operaciones o destinaciones de importación o de exportación, efectuare ante el Servicio Aduanero una declaración que difiera con lo que resultare de la comprobación y que, en caso de pasar inadvertida, produjere o hubiere podido producir..." y señala el inc. b) "una transgresión a una prohibición a la importación o a la exportación será sancionado con una multa de uno a cinco veces el valor en Aduana de la mercadería en infracción".
Sentado lo que antecede interesa considerar que ante la imposición de la sanción de multa dispuesta por la D.G.A., "AERO VIP S.A." interpuso apelación por ante el T.F.N., órgano jurisdiccional cuya Sala "F", según el voto de la mayoría, encabezado por el Dr. Pablo Adrián GARBARINO, aplicando el precedente de la C.S.J.N. "LOSICER, Jorge Alberto y otros c/Banco Central de la República Argentina", recaído en fecha 26/06/2012, declaró extinguida la acción por imperativo del Instituto de la Prescripción según los lineamientos que se evaluarán "infra".

ASPECTO JURÍDICO:
Por razones de índole metodológica se abordará en primer término el análisis del precedente de la C.S.J.N. "LOSICER, Jorge Alberto y otros c/ BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA -Resolución 169/05 (Expte. 105666/86 - SUM FIN 708)" recaído el 26 de junio de 2012.
En torno a las alternativas de este proceso que desembocó en el pronunciamiento de la C.S.J.N., interesa historiar que el Banco Central de la República Argentina (en adelante B.C.R.A.), dispuso incoar sumario por hipotéticas infracciones violatorias del Régimen Financiero supuestamente perpetradas por quienes se desempeñaban como directores o síndicos de AGENTRA Compañía Financiera S.A., Sres. Jorge Alberto Losicer y Roberto Antonio Punte, a quienes impuso multas por aplicación del inc. 3 del art. 4 de la ley 21.526, mediante resolución 169/05.
Ante estado de cosas los Sres. Losicer y Punte, dedujeron recurso de apelación respecto al cual la Sala II de la C.N.A.C.A.F. se expidió emitiendo sentencia desestimatoria de la línea argumental desplegada por los recurrentes. Resistiendo el decisorio dictado por la Sala II, los sancionados por el B.C.R.A. interpusieron sendos recursos extraordinarios por ante la C.S.J.N. los cuales fueron declarados formalmente procedentes al existir cuestión federal suficiente en razón de hallarse en discusión la extensión que cuadra atribuir a la garantía de lograr un pronunciamiento jurisdiccional sin dilaciones indebidas en consonancia con el art. 18 C.N. y los tratados internacionales concernientes a esta última, esencialmente la C.A.D.H., especialmente en lo atinente a su art. 8.
Cuadra poner de manifiesto que se trató de un sumario cuyo objetivo fue investigar la presunta comisión de infracciones a la normativa financiera correspondiendo añadir que se introdujo el instituto de la prescripción en el art. 42 de la ley de entidades financieras donde quedó plasmado que la misma operaría en orden a la acción sancionatoria a los seis años contados desde la comisión del hecho investigado, agregándose que dicho plazo se interrumpiría por la perpetración de otra infracción así como por la diligencia del procedimiento dotadas de suficiente aptitud para avanzar hacia la conclusión del sumario incoado.
Interesa relevar que el dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal sostiene que el plazo de prescripción no se cumplió en atención a las interrupciones derivadas de actos de procedimiento que se cumplieron con antelación a que se alcanzara aquél.
Ante este estado situacional, expresa la C.S.J.N. que resulta atinado evaluar el aspecto constitucional aducido por los apelantes a efectos de esclarecer si merced al extenso trámite relativo a las actuaciones administrativas resultó vulnerada la garantía de defensa en juicio consagrada en el art. 18 C.N. como, asimismo, el derecho a obtener una decisión dentro del plazo razonable aludido en el inc. 1 del art. 8 C.A.D.H., habida cuenta el planteo de los recurrentes argumentando que debe declararse extinguida la acción sancionatoria por haberse operado la prescripción como un modo de consagrar los axiomas garantistas plasmados en normativas de aplicación insoslayable.
En esa tesitura cuadra recordar que el art. 75 inc. 22) C.N. asigna jerarquía constitucional a diversos tratados sobre los derechos humanos, temperamento que compele a considerar la incidencia que respecto al caso convocante dimana el aludido inc. 1) del art. 8 C.A.D.H. así como la inteligencia del art. 25 de esta última, protectoria de la instauración de una tutela judicial efectiva contra cualquier acto violatorio de derechos fundamentales consagrados por la C.N. y/o la C.A.D.H. aún cuando tales desbordes fueren protagonizados por quienes se desempeñen en el ejercicio de funciones oficiales.
Al hilo del párrafo que antecede cuadra consignar que la C.S.J.N. ha sostenido que "La garantía constitucional de defensa en juicio incluye el derecho de todo imputado a obtener un pronunciamiento que, definiendo su posición frente a la ley y a la sociedad, ponga término del modo más rápido posible, a la situación de incertidumbre de innegable restricción que comporta el enjuiciamiento penal" (Fallos: 272:188; 300:1102 y 332:1492).
A esto último corresponde adunar que el aseguramiento de la presunción de inocencia, la inviolabilidad de la defensa en juicio y el debido proceso legal (artículos 5°, 18° y 33° C.N.) se integran con una rápida y eficaz decisión judicial (Fallos 300:1102) y que "el Estado con todos sus recursos y poder no tiene derecho a llevar esfuerzos repetidos para condenar a un individuo por un supuesto delito, sometiéndolo a las molestias y sufrimientos y obligándolo a vivir en un continuo estado de ansiedad e inseguridad y a aumentar también la posibilidad de que, aun siendo inocente, sea hallado culpable" (Fallos: 272:188)
Luego la C.S.J.N. desactiva el concepto de que el carácter del procedimiento administrativo configure un valladar para la aplicación de los principios señalados toda vez que en el estado de derecho la vigencia de las garantías plasmadas en el artículo 8 de la C.A.D.H. no está limitada a la orbita del Poder Judicial sino que es de observación por todo organismo que ejerza funciones jurisdiccionales. Es en base a este paradigma que no se cataloga como óbice, para la aplicación de los "supra" aludidos axiomas garantistas, la conceptualización según la cual las sanciones como las aplicadas por el B.C.R.A. en la especie convocante hayan sido calificadas por la C.S.J.N. como de carácter disciplinario y no penal (Falos: 275:265; 281:211) pues en el caso "BAENA; Ricardo y otros Vs. PANAMA", en sentencia dictada el 2/2/2001, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sustentándose en el criterio del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentó el precedente de que la justicia desarrollada a través del debido proceso legal debe garantizar la transparencia en todo proceso disciplinario, no resultando factibles que los Estados puedan sustraerse a esta obligación bajo el argumento de la no aplicación del artículo 8 de la C.A.D.H. por tratarse de controversias disciplinarias y no penales.
Corolario de este último razonamiento es que el concepto de "plazo razonable" emanado del inciso 1 del artículo 8 de la C.A.D.H. configura una garantía exigible en toda clase de proceso al ente que ejerce funciones jurisdiccionales, difiriéndose a quienes desarrollan ese rol la interpretación de la casuística determinante de la materialización de aquella hipótesis.
Prosigue la C.S.J.N. expresando que los aludidos criterios posibilitan evaluar la exteriorización de una dilación irrazonable cuando se desprende una suerte de indeterminación en la expresión empleada por la normativa aplicable y, en esta línea de pensamiento recuerda que ya había preconizado que la garantía a obtener un pronunciamiento sin demoras no resulta dable de traducirse en un número fijo de días, meses o años (Fallos: 330:3640) pues la apreciación de la morosidad es heterónoma de un análisis objetivo que se efectúa para determinar el concepto de plazo razonablemente admitido para que el ente administrativo sustancie los pertinentes sumarios, en razón de la laxitud de las causales de interrupción previstas en la norma específica aplicable.
En este precedente "LOSICER" explica la C.S.J.N. que la misma autoridad administrativa propuso analizar dentro de su propia esfera de actuación burocrática si se habían cumplido los plazos establecidos en la normativa administrativa aplicable, inquietud que fuera captada por la Sala II de la C.N.A.C.A.F., Alzada que, sin embargo, no descalificó lo decidido por el ente administrativo.
Empero, al momento de pronunciarse la C.S.J.N. señaló que de la reseña cronológica que realiza el B.C.R.A. se desprende que el trámite sumarial, pese a la relativa sencillez de los hechos investigados, ha tenido una duración harto extensa y, por ende, irrazonable, no desprendiéndose de dicho legajo administrativo que los sumariados obstaculizaran el curso del procedimiento, de donde, sin hesitación alguna debe concluirse que la demora es atribuible al B.C.R.A. quien emitió resolución sólo después de haber transcurrido diez y ocho años desde el acaecimiento de los hechos y quince desde la apertura del sumario.
De allí que la C.S.J.N., con voto de los Señores Ministros Ricardo Luis LORENZETI, Elena HIGHTON DE NOLASCO, Juan Carlos MAQUEDA, Enrique S. PETRACCHI, Eugenio Raúl ZAFFARONI y Carlos Santiago FAYT, determina que la irrazonable duración del procedimiento administrativo resulta incompatible con el derecho al debido proceso según los lineamientos emergentes del Artículos 18 de la C.N. y 8 de la C.A.D.H. y, en su consecuencia, hace lugar a los recursos extraordinarios deducidos revocando la sentencia apelada.
Retomando el fallo "AERO VIP SA c/ D.G.A. y otro s/ recurso directo de organismo externo", la Sala V de la C.N.A.C.A.F., mediante el voto del Dr. Pablo GALLEGOS FEDRIANI, en el rol de preopinante, efectúa un recuento del voto que lideró el acuerdo de la Sala "F" del T.F.N., emitido por el Dr. Pablo Adrián GARBARINO y, en lo esencial señala que el mismo sigue los lineamientos del precedente de la C.S.J.N. en la causa "LOSICER", añadiendo que más allá de la autoridad moral no obligatoria de los fallos del Máximo Tribunal, su criterio debe tenerse en cuenta al momento de evaluar la razonabilidad de la duración del sumario incoado por la D.G.A. en sintonía con los temperamentos observados por esa misma Sala V de la C.N.A.C.A.F. en la causa N° 7723/2012 caratulada "AGENCIA MARITIMA ROBINSON c/ D.G.A. Resolución 336/06 Expediente 251889/10 Ministerio de Economía Resolución 807/11" del 17/9/2013 y, en lo que aquí interesa, señala el Dr. GALLEGOS FREDIANI que desde una óptica procesal, dado la morosidad que se desprende de las actuaciones corresponde, confirmar lo decidido por el T.F.N..
Añade que no obsta a la asunción de este temperamento la impugnación que la D.G.A. le efectúa a la sentencia dictada por el T.F.N. bajo la argumentación de que "AERO VIP SA" omitió impulsar la causa al no haber solicitado pronto despacho o procedido a deducir amparo por mora, habida cuenta que la actuación de la D.G.A. dentro del ámbito aduanero se impulsa de oficio y que, en definitiva, tiene por objetivo la condena de un presunto ilícito y se persigue la verdad material y no la formal, a lo cual cuadra añadir que en la esfera del T.F.N. rige el principio inquisitivo, de donde, pretender que sea "AERO VIP SA" quien impulse su propio proceso hacia una sentencia que puede resultar condenatoria, implica una seria distorsión del paradigma aplicable a todo juicio sancionatorio, cuestión que le resta todo andamiaje al agravio propulsado por la D.G.A.
Al adherir a este voto el Dr. Guillermo F. TREACY, la Sala V de la C.N.A.C.A.F. resuelve, en lo esencial según el encuadre que aquí interesa, confirmar el decisorio dictado por el T.F.N..
Consustancial con los lineamientos temáticos del pronunciamiento "supra" analizado, no puede dejar de reseñarse, aunque sea brevemente, el excelente artículo del Dr. Martín GONZALEZ SEOANE titulado: "El análisis del plazo razonable en la tramitación de juicios de contenido tributario y su jurisprudencia reciente" (Edit. El Dial Express de fecha 23/10/2014).
Allí el autor González Seoane comienza discurriendo acerca de un fallo emitido por la Sala II C.N.A.C.A.F., Tribunal que en fecha 12 de junio de 2014, en el marco de los autos caratulados: "BINI, Fabricio c/D.G.A. s/Recurso directo de organismo externo" que llegó a conocimiento de dicha Alzada como resultado del recurso de apelación que interpusiera la D.G.A. contra el pronunciamiento de la Sala "F" T.F.N., que había declarado extinguida la acción por haberse operado la prescripción. En este caso, la Sala II de dicha Alzada resolvió el diferendo desestimando los planteos destituyentes del administrado y la télesis preconizada por la Sala "F" del T.F.N. y, con un criterio reduccionista y conspicuamente anacrónico -en cuanto contraviene los axiomas más evolucionados en la materia ? receptó el recurso impetrado por la D.G.A., dejó sin efecto lo decidido por la Sala "F" T.F.N. y, en esa orientación, ordenó el reenvío de los actuados al Tribunal de origen para que, por quien corresponda, se emita nuevo pronunciamiento en consonancia con las pautas directrices emanadas de su sentencia modificatoria.
Para así decidir la Sala II omitió evaluar los arts. 176 de la ley 11.683 (t.o. en 1998 y modifs.) y 1155 C.A., los cuales, en síntesis expresan que vencido el plazo de prueba así como, eventualmente el establecido para la producción de las medidas para mejor proveer, el Vocal instructor decretará la clausura del período probatorio y se pondrán los autos para alegar por el plazo de diez días comunes para ambas partes las que podrán retirar el expediente por su orden por el término de cuatro días. Corresponde consignar que si para la correcta solución de la causa el Vocal instructor entiende que resulta menester una ampliación del debate tiene la facultad de convocar a audiencia para la vista de la causa la cual solamente podrá suspenderse una sola vez y deberá ser fijada, convocada y llevada a cabo dentro de los treinta días de tornarse frustránea la primera (Mario A.ALSINA, Enrique C. BARREIRA, Ricardo Xavier BASALDÚA, Juan Patricio COTTER MOINE y Héctor Guillermo VIDAL ALBARRACÍN, en "Código Aduanero Comentado", Tomo III, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2011, págs.. 689 y 690, completado y actualizado por Enrique C. BARREIRA, Ricardo Xavier BASALDÚA, Héctor Guillermo ALBARRACÍN, Juan Patricio COTTER (h), Ana L. SUMCHESKI y Guillermo VIDAL ALBARRACÍN (h). Explican los autores en la página 690 de la obra citada que "Esta disposición ha caído prácticamente en desuso pues rara vez se convoca a esta audiencia para la vista de la causa, cuyo trámite ha sido reglado en los artículos 52, 53 y 54 del Reglamento de Procedimientos del Tribunal Fiscal". Con respecto a este punto corresponde profundizar señalando que bajo el título "Alegato oral (audiencia para la vista de la causa)" las autoras María de los Ángeles GADEA, Viviana MARMILLON y Viviana G. PONTIGGIA, en "Tribunal Fiscal de la Nación", Edit. Errepar, Bs. As. 2001, pág. 190 y siguientes, expresan que en el supuesto de que cuando para el dictado de la sentencia se evalúe menester una ampliación del debate, el art. 176 de la ley 11.683 prevé la convocatoria a una audiencia dentro de los veinte días de la elevatoria del expediente a Sala, con el objeto que las partes aleguen respecto del mérito de la prueba y argumenten sus razones de derecho. La aludida audiencia es factible de suspenderse una sola vez por causa del T.F.N., el cual deberá fijar una nueva fecha dentro de los treinta días posteriores a la primera. A la audiencia deberán concurrir las partes y sus representantes, los peritos que hubieren presentado su experticia, los testigos que hubieren declarado en la etapa instructoria y las demás personas que el Vocal instructor o la Sala dispusieren o autorizaren de conformidad con el art. 54 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal Fiscal de la Nación (en adelante R.P.T.F.N.). Mencionan las autoras que esta forma de alegar que reviste la característica de ser de carácter excepcional en el procedimiento del T.F.N. es reflejo del principio de inmediación procesal porque el Juzgador interactúa directa y personalmente con las partes y con todo el material del proceso, cuadrando añadir que "el alegato oral constituye una excepción a los principios de escrituriedad y no publicidad de los expedientes". En orden a los requisitos a los deberá ceñirse la audiencia, los mismos están regulados en los arts. 52 a 58 R.P.T.F.N. Adviene de suma relevancia, como una insoslayable consecuencia de la puesta en práctica del alegato oral que la Sala del T.F.N. que dicte sentencia se encuentre integrada por los mismos miembros que hubieren intervenido en la audiencia. Para la hipótesis de que por razones de ausencia o vacancia de uno o más de sus miembros, al momento del dictado de sentencia, la composición de la Sala se hubiere modificado, la audiencia deberá celebrarse nuevamente con intervención del sustituto legal tal como lo previene el art. 61 R.P.T.F.N.
Esta breve digresión se trae a colación pues el autor González Seoane explica clarificando el tópico en análisis que "En tal sentido, cabe destacar la errónea interpretación en la que incurre la Cámara, en cuanto a que es el Vocal instructor, y no precisamente, la Sala quien tiene a su cargo la tramitación de las causas desde la interposición del recurso hasta su elevación a Sala (conf. arts. 176 de la ley 11.683 y 1155 C.A.). Así pues, el argumento de la Excma. Cámara, respecto a que el T.F.N. incurrió en mora en la tramitación de la causa, en la que luego declarara la extinguida la acción queda desvirtuada en tanto no puede sostenerse la proposición falaz de que una parte constituye el todo".
Prosigue el Dr. González Seoane comentando que en la causa "BINI", la Sala II C.N.A.C.A.F. expresa que no puede argumentarse violación a la garantía de defensa en juicio y el derecho a obtener pronunciamiento en un plazo razonable cuando quien invoca tal situación no ha impulsado el proceso para allegar a una resolución, por lo cual, el autor hace notar que dicha Alzada asigna al administrado y al Fisco Nacional una notoria incuria en orden al avance de la causa hacia la sentencia lo que motiva a la Sala II a sostener que no se ha vulnerado la garantía del plazo razonable.
El temperamento asumido por la Alzada en "BINI, Fabricio c/D.G.A." contradice los lineamientos establecidos por la C.S.J.N. en "LOSICER" supra analizado, tesitura, esta última, adoptada por el vocal de la Sala "F" del T.F.N. Dr. Pablo Adrián GARBARINO en "BLANCO, Eduardo Jorge c/D.G.A. s/Recurso de Apelación" del 3/12/2013 donde preconizó que a los efectos del juzgamiento de las infracciones aduaneras se tornan plenamente aplicables los principios del Derecho Penal así como el plexo garantista derivado de las convenciones internacionales sobre derechos humanos.
En sintonía con lo precedentemente expuesto el autor GONZALEZ SEOANE alude a los pronunciamientos de la C.S.J.N. en "FISZMAN" y en "BOSSI Y GARCIA SA c/ D.G.A." donde el Máximo Tribunal preconizó que un procedimiento recursivo que se ha extendido durante más de veintitrés años excede todo parámetro de razonabilidad de duración del proceso y resolvió declarar extinguida la acción por haberse operado la prescripción.
Referencia este autor que en la causa "AERO VIP SA c/ D.G.A." la Sala V de la C.N.A.C.A.F. sigue el razonamiento del vocal Pablo Adrián GARBARINO, según ya se mencionó "supra", habiéndose expedido de manera similar respecto a la aplicación del plazo razonable en "ASEGURADORA DE CREDITOS Y GARANTIAS C/ D.G.A. s/Apelación" Expediente T.F.N. N° 15.598-A, sentencia del 5/12/2013 y "CAROSSIO VAIROLATTI Y CIA. SRL c/ D.G.A. s/ Apelación", Expediente T.F.N. N° 16-915-A, sentencia del 11/7/2013. Con respecto, en esta última causa, donde por mayoría se decretó extinguida la acción penal por prescripción con voto de los Dres. Pablo Adrián GARBARINO y Christian GONZALEZ PALAZZO, el primero en su voto sostuvo que pese a no resultar factible suprimir absolutamente la discrecionalidad en la interpretación de como debe computarse el denominado plazo razonable, corresponde limitarla al mínimo mediante fundamento en los plazos que emanan de las normativas afines vigentes.

CONCLUSION:
En síntesis, la adecuada télesis que imprime el voto de la mayoría de la Sala V de la C.N.A.C.A.F. en los autos en tratamiento °AERO VIP SA", epígono del voto emitido por el vocal de la Sala "F" del T.F.N. Dr. Pablo Adrián GARBARINO con fundamento en la solución jurídica asumida por la C.S.J.N. en "LOSICER", se hace eco de los más recientes axiomas garantistas aplicados internacionalmente, despojándose de toda rémora refractaria, reduccionista de los paradigmas estandarizados a partir del principio "PRO HOMINE", cuadrando revalidar que el control de constitucionalidad ejercido en sintonía con los precedentes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, configura una complementación de ese contralor de plena juridicidad tradicional al cual puede recurrir la C.S.J.N. y demás entes con facultades jurisdiccionales cuando dichos antecedentes se presentan adecuados para dirimir el diferendo específico en juzgamiento.
*TITULAR DEL ESTUDIO BASUALDO MOINE PUERTO MADERO - ASESOR CONSULTO DE ARCHIVOS DEL SUR SRL.